用电影海报打开千万工程20年巨变

其次，在国家富强问题上，经济上需快速实现工业现代化，这就需要国家加强对经济的控制，而在工作重心由农村转移到城市以后，农村的改造就开始配合实现工业化。

史蒂芬的软弱使得其对王国的控制近乎失灵，各地封建领主纷纷形成割据，英格兰陷入封建无政府主义的混乱之中。到约翰王统治时期，领主们在国王自私自利的对外扩张与防御中看不到一丝好处，更不愿意为了国王在海外的个人利益而参与对外战争。

从后世来看，威廉一世的《末日审判书》、亨利二世的司法改革、理查一世大败穆斯林统帅萨拉丁(Salah al-Din)等历史事件，都是推动英国历史前进的伟大功绩。1285年，美男子腓力四世(Philippe IV)继位。当威廉一世征服英格兰之后，英格兰教会开始向罗马教廷靠拢。在中国历史上，即便是分封一方的藩王，也仅仅拥有其属地的税收，但不拥有类似于英国大领主所具备的在地方上的司法权和军事权。对外，为了应付来自蒙古-鞑靼人、德国人、瑞典人、立陶宛人的威胁，中央集权不断加速。

该时期之初，东正教会作为一支强大的力量，对国家既支持又抗衡，但面对中央集权，教会最终承认了世俗政权的最高地位。《大宪章》第14条、第15条对援助和免服兵役税的征收程序作了详细规定，极大程度上限制了国王肆意索取兵役和税收的权力。可是，市政府为污水处理项目特意制定了《专营管理办法》这一地方政府规章，承诺市政府将所收取的污水处理费优先支付给合作公司，并从市财政补足亏欠。

行政机关无论以何名义动用优益权，虽无过错，也必须对相对人由此遭受的损失进行相当的补偿，以达到一种相对人在金钱上没有损失的状态。在笔者看来，土地等财产的占用或使用者经常是行政主体的延伸，二者之间存在着授权或者委托关系，实际上包含着行政主体向私人的权力授予。中国正在兴起的公私合作行政中，逐渐使用了政府合同概念。即使在民事关系中，当事人之间也不是完全平等的，否则就不会有合同纠纷了。

例如，台湾地区的大多数法官认为依据劳工保险制度，被保险人与保险人之间的关系不是行政合同，而是一种行政法上债之关系，因为投保行为仅仅是依照法律规定参加了既有劳工保险制度，从而发生劳工保险法律关系，这种法律关系的发生并非出于行政机关与人民的合意，也没有缔结合同的书面或法定方式。土地功能调整等合同内容，必须通过行政手段才能实现。

其后，市政府又根据国务院的有关规定，合法地废止了自己制定的《专营办法》。如果从静态角度考虑当事人的地位平等关系，可能得出行政合同关系不存在的假设。魔鬼就藏在协议先行程序细节中，该制度设计没有充分尊重公民的信息权和基本程序权利。[13]于立深：《契约方法论》，北京大学出版社2007年版，第104页。

行政契约与私法契约的分辨，宜采取一案一议的司法极简主义(One Case at a Time ：Judicial Minimalism)。行政权力的运用，有时故意设置了一种识别黑洞，只要分辨出权力波，就能探查到隐匿背后的行政主体的存在，从而在行政主体身份模糊时，亦能判断行政协议的存在和成立，其实是因为公权力在主体背后发挥了作用。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其它组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是行政协议，即行政合同。[22]该劳工保险所产生的公法上权利，仅仅属于独立的给付行政行为。

胡庆馀堂祖产所有人志森申诉军政府行为违法，民国政府内政部遂作出返还财产给志森的行政处分。如果合资自来水公司与另一私人营造公司签约建造净水厂，且合同中明订建厂后产权归属地方自治团体，则此合同虽由两个私人签订，但系行政合同。

(2)公共任务，即指向公共利益和目的的行政任务。征收征用者或者财产使用者有强制承诺的义务。

[19]《法学研究》编辑部编：《新中国民法学研究综述》，中国社会科学出版社1990年版，第413页。协议不成的不利后果与责任概由土地被征收人承担。所称政府合同，实际涵盖了民事合同和行政协议两部分，即使是民事属性的政府合同中也涉及到公共利益、行政任务、行政权力的内容，这与美国政府合同的内涵和外延多有契合之处。但是，私法和公法的划分，却使合同制度出现了分野。在另一方面，行政合同缔约相对人也享有变更权。摘要:  在行政法理论和司法审查中，辨别行政协议(行政合同)的通用标准是一个具有综合性质的要件标准，其在针对具体问题时并非得心应手。

[40]台湾地区土地征收制度采取协议不成时，得依法报(申)请征收方式，此官民协议被认为是虚伪的，应属行政契约。[4]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第277-278页。

(4)约定事项中有显然偏袒行政机关或行政机关占有优势地位的。(二)行政优益权的经济对价 20世纪80年代以来，我国行政法学和法制多以法国为参照蓝本。

我国《行政诉讼法》及其司法解释有混淆行政处理行为与行政合同界限之虞，在制度设计上倾向于以单方行政行为视角来解决所谓的行政协议纠纷。[53]台湾地区司法院大法官释字第324号之大法官郑健才《协同意见书》(1993年7月16日)。

(3)公共财物，包括公共预算、经费、公费、公共支出和所涉及公物的考虑，这关系到中国特色公共预算、财经纪律和国有资产管理制度。在民商事交易中，大公司和小公司在事实上也是不平等的，但可以缔约，他们之间的平等是诺贝尔经济学家布坎南所说的平等对待不平等的人。[26]叶必丰：《行政合同的司法探索及其态度》，载《法学评论》2014年第1期。[27]台湾地区行政机关在识别行政合同与民事合同时，也采取了标的+目的的整体判断方法。

合同及其理论并不专属于私法，它们自古以来也是公法的概念和理论。如果不能满足这一条标准，除非法律、法规有特别规定，明确要求采取行政诉讼途径，否则可断定某个合同一定不属于行政合同。

国有建设用地使用权出让合同之所以属于行政协议，是因为其以行政许可权为背景，没有国家土地许可制度，根本不可能存在土地使用权的获得，甚至不可能存在土地交易制度。在行政主体隐身的合同关系中，公权力恰恰可能发挥了作用。

情事变更原则亦适用于公法契约及行政契约。行政行为与契约行为的分辨，主要的区分是辨识某项合同行为否是单方处理行为，例如行政奖励、行政允诺是单方行政行为。

美浓部达吉早就指出：契约决不限于私法的区域，在公法的区域中亦不乏其例。补偿协议的背后是强制征收。[27]台湾地区司法院大法官释字第348号(1994年5月20日)、释字第533号(2001年11月16日)之大法官吴庚《协同意见书》。这些补偿协议纠纷案例的集中特点之一是：缔约主体的一方当事人是被征收征用者，另一方是即将占有或使用该土地等财产的普通主体，如城市轨道公司等。

广义上，凡是涉及公共权力、公共任务和公共财物之其中一项要素的行政行为，都视为公务。[25] 三、公权力作用是行政协议与民事合同识别的最小公倍数 (一)行政协议识别的单一标准 在判断行政协议身份上，缔约主体、目的、客体(法律关系内容)等，都成为识别的要素。

其三，寻找单一的标准，能否从高权转向低权？行政协议中的权力要素呈现出强弱的差别，政府特许经营合同中的强制要素表现在公共利益的管制上，但是政府特许经营与政府采购合同也有趋同的倾向。现在，有些行政合同纠纷是在合同之外解决问题，这是不合法不合理的。

公权力的作用，作为民事合同与行政协议识别的最小公倍数，主要指向行政权力的单方作用能力。合同中的平等，其要义是平等对待不平等的人，不允许把当事人的不相关的社会身份带入合同关系。